“十五”目標(biāo)完成不利存在顯著差距
要合理務(wù)實(shí)地確定“十一五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的主要目標(biāo)，必須對(duì)我國(guó)的生態(tài)、環(huán)境變化態(tài)勢(shì)和目前完成“十五”計(jì)劃目標(biāo)的水平有全面的認(rèn)識(shí)。
在即將過(guò)去的“十五”中，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的目標(biāo)總體來(lái)看完成得相對(duì)較差，尤其面上目標(biāo)基本都未完成。
1． 少數(shù)完成得較好的有：
——環(huán)境管理能力建設(shè)目標(biāo)多數(shù)完成，如對(duì)建設(shè)項(xiàng)目（包括生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目）的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、新排污費(fèi)制度均已形成法規(guī)；
——發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)城市在污染物排放總量控制上完成得較好。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)城市如北京、上海、大連等，在工業(yè)污染治理、城市環(huán)境綜合整治上均進(jìn)步明顯，太湖流域的水污染治理也基本達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。
2． 與計(jì)劃目標(biāo)存在顯著差距，按期完成已基本無(wú)可能性的有：
——“三河三湖”水污染治理、“兩控區(qū)”二氧化硫排放量控制均未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，工業(yè)污染排放總量控制和生活污染治理設(shè)施建設(shè)均沒(méi)有達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)。
在“三河三湖”（淮河、遼河、海河、太湖、巢湖、滇池）中，只有約1/3的水域達(dá)到或優(yōu)于地表水環(huán)境質(zhì)量3類標(biāo)準(zhǔn)，2/3的水域水質(zhì)在4類以下，超過(guò)1/3的水域其水質(zhì)為劣5類，沒(méi)有按照已公布規(guī)劃達(dá)到水質(zhì)要求。其中只有太湖流域治理得較好，其它不僅改觀不大，還多次出現(xiàn)嚴(yán)重污染事故。尤其淮河流域，雖經(jīng)10年治理，水質(zhì)狀況仍然呈現(xiàn)“三個(gè)未改變”：死水狀況沒(méi)有改變、水質(zhì)性缺水狀況沒(méi)有改變、水污染頻繁成災(zāi)狀況沒(méi)有改變。
全國(guó)廢水排放量、生活污水排放量、工業(yè)廢水排放量均在2003年出現(xiàn)反彈。二氧化硫排放總量不僅未按計(jì)劃比2000年排放總量減少10%，還有所增加。煙塵和粉塵排放總量，在2003年也一改近幾年逐年下降的趨勢(shì)，呈現(xiàn)較大幅度的反彈。
生活污染治理滯后。重點(diǎn)流域城市污水處理廠按計(jì)劃建成率僅為40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到計(jì)劃要求。而且其中半數(shù)以上城市污水處理廠非正常運(yùn)行，出水水質(zhì)超標(biāo)的超過(guò)1/5。
——荒漠化、水土流失控制未能達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)。
目前全國(guó)荒漠化土地面積超過(guò)267.4萬(wàn)平方公里，荒漠化仍呈加速擴(kuò)展趨勢(shì)，沙塵暴災(zāi)害仍然高發(fā)，水土流失面積仍居高不下。水土流失和荒漠化“局部治理，整體惡化”的態(tài)勢(shì)沒(méi)有如“十五”計(jì)劃所要求的得到有效遏制。
——生態(tài)功能區(qū)（包括自然保護(hù)區(qū)、自然小區(qū)和生態(tài)示范區(qū)等）建設(shè)的數(shù)量目標(biāo)超額完成，但質(zhì)量問(wèn)題凸顯。
目前我國(guó)已建成生態(tài)示范區(qū)82個(gè)，規(guī)劃生態(tài)功能保護(hù)區(qū)31個(gè)，設(shè)立自然保護(hù)區(qū)2194個(gè)，占陸地國(guó)土面積比例高達(dá)14.8%，已超過(guò)多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，但管理水平滯后，“批而不建、建而不管、管而不力”現(xiàn)象嚴(yán)重。
總之，“十五”期間我國(guó)的環(huán)境和生態(tài)變化仍然呈現(xiàn)“點(diǎn)上治理、面上破壞”。面上目標(biāo)的完成情況和完成能力都不盡人意，而且與“九五”期間相比，“十五”期間環(huán)境恢復(fù)的勢(shì)頭出現(xiàn)停滯現(xiàn)象。
生態(tài)和環(huán)境惡化的主要原因
“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的面上目標(biāo)完成不好的原因主要有以下3點(diǎn)：
1． 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和增長(zhǎng)方式的影響
社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式?jīng)Q定了資源、環(huán)境問(wèn)題的表現(xiàn)和程度，在不同的發(fā)展階段，面對(duì)的資源、環(huán)境問(wèn)題是不同的。一般認(rèn)為，“十五”以來(lái)，我國(guó)逐漸進(jìn)入重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的顯著特點(diǎn)，是包括能源、交通和通信設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到顯著加強(qiáng)，鋼鐵、電解鋁、水泥等重要工業(yè)原材料生產(chǎn)量大幅增長(zhǎng)，因此推動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)的比重加速上升。然而，在這個(gè)階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇受著兩個(gè)根本性的資源、環(huán)境約束：
第一， 中國(guó)從來(lái)沒(méi)有將來(lái)也不可能有發(fā)達(dá)國(guó)家重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期享有的廉價(jià)資源供應(yīng)量和環(huán)境容量；
我國(guó)在主要能源和金屬礦產(chǎn)上對(duì)外依存度已經(jīng)過(guò)高，這已經(jīng)造成了國(guó)際市場(chǎng)相關(guān)產(chǎn)品的價(jià)格暴漲，極大地提高了我國(guó)的發(fā)展成本；同時(shí)，我國(guó)的污染已經(jīng)呈現(xiàn)出“復(fù)合型、壓縮型”的特點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化中后期出現(xiàn)的污染公害已經(jīng)在我國(guó)普遍出現(xiàn)，我國(guó)已沒(méi)有繼續(xù)支持這種增長(zhǎng)方式的環(huán)境容量。
第二， 中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至今仍然主要是發(fā)達(dá)國(guó)家已基本超越的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。
在這“兩個(gè)約束”背景下，資源消耗大、污染排放重的重化工業(yè)的高速發(fā)展，注定了污染治理的負(fù)擔(dān)空前加大。加上新開(kāi)工項(xiàng)目過(guò)多、在建規(guī)模過(guò)大、技術(shù)含量過(guò)低，使各地的工業(yè)污染在“十五”后期出現(xiàn)2000年“一控雙達(dá)標(biāo)”行動(dòng)結(jié)束后最大的一次反彈。
2． 不當(dāng)政績(jī)觀的影響，使得工業(yè)污染治理中地方保護(hù)嚴(yán)重，生活污染治理投資不足不當(dāng)
許多地方受不當(dāng)政績(jī)觀的影響，沒(méi)有正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，片面追求GDP增長(zhǎng)：一方面盲目發(fā)展高耗能、重污染產(chǎn)業(yè)，同時(shí)包庇縱容違法排污行為；一方面對(duì)治污工程不重視，沒(méi)有積極籌集治污資金或未安排資金用于城市污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“十五”期間，許多地方環(huán)保投資不足，治污工程建設(shè)滯后。如淮河流域水污染治理工程截至目前投資完成率只有34％，個(gè)別省份甚至不足20％。而且在投資不足的情況下，有限的治污資金的利用效率也不高：流域治理建設(shè)項(xiàng)目系統(tǒng)性不夠、相互脫節(jié)；污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，加上污水處理收費(fèi)政策不到位導(dǎo)致運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺，使建成的污水處理廠不能及時(shí)發(fā)揮作用。
3． 法規(guī)執(zhí)行和環(huán)境監(jiān)管能力不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要
我國(guó)的環(huán)保法律法規(guī)已成體系，但對(duì)環(huán)境違法行為的處罰規(guī)定普遍過(guò)松，且沒(méi)有引入刑事責(zé)任。同時(shí)，基層環(huán)保執(zhí)法部門(mén)監(jiān)管手段落后，沒(méi)有關(guān)停權(quán)力，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止企業(yè)偷排、漏排、超標(biāo)排放等問(wèn)題，加上地方保護(hù)主義的影響，造成了企業(yè)違法成本低、守法成本高而環(huán)保部門(mén)執(zhí)法成本高。
“十一五”生態(tài)和環(huán)境變化態(tài)勢(shì)預(yù)測(cè)
1． 對(duì)“十一五”期間環(huán)境變化的態(tài)勢(shì)預(yù)測(cè)
根據(jù)目前的生態(tài)、環(huán)境變化態(tài)勢(shì)，并分析“十一五”期間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)，預(yù)測(cè)“十一五”期間的生態(tài)和環(huán)境態(tài)勢(shì)變化將呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：
第一，總體環(huán)境質(zhì)量仍有進(jìn)一步惡化的可能。這是因?yàn)殡S著重化工業(yè)的高速發(fā)展，在技術(shù)水平、資源利用效率和污染物達(dá)標(biāo)排放率等方面沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的飛躍的情況下，工業(yè)“三廢”排放總量仍可能增加。
第二，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市環(huán)境有優(yōu)先恢復(fù)的可能。這一點(diǎn)不僅已為“十五”期間若干大城市的事實(shí)所證明，而且在于東部有些地區(qū)已經(jīng)初步建立了行之有效的環(huán)境設(shè)施市場(chǎng)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，污染治理已經(jīng)成為對(duì)民間資金較有吸引力的投資領(lǐng)域。
第三，中西部地區(qū)生態(tài)惡化的勢(shì)頭有可能減緩。這一方面是因?yàn)殡S著我國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，人口重心將進(jìn)一步向東部遷移和向城鎮(zhèn)集中，中西部的生態(tài)更多地可以得到自然恢復(fù)；一方面是因?yàn)榱髧?guó)家級(jí)林業(yè)工程投資的重點(diǎn)主要在中西部，且力度在不斷加大。這將較好地抑制造成水土流失和荒漠化的主要因素——過(guò)牧、濫墾、亂伐。
第四，過(guò)去未引起重視的環(huán)境問(wèn)題將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐步顯現(xiàn)。僅舉三種新污染物為例：一是大量新合成的化學(xué)物質(zhì)可能成為人類帶給自然的新的持久性有機(jī)污染物，如品種更加多樣和理化特征更加穩(wěn)定的石油化工產(chǎn)品；二是PM10等細(xì)顆粒物污染問(wèn)題會(huì)由于城市建設(shè)規(guī)模的迅速擴(kuò)大更加嚴(yán)重；三是大量的產(chǎn)品類廢棄物和廢水、廢氣處理產(chǎn)生的污泥等非傳統(tǒng)廢棄物將隨著生產(chǎn)的發(fā)展和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展急劇增加。這些新污染物帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題雖然只是初露端倪，但由于其直接影響人居環(huán)境，必須高度重視。
2．“十一五”期間環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的有利條件
在確定“十一五”期間環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該看到已經(jīng)出現(xiàn)的有利條件：
——發(fā)展觀、政績(jī)觀的變化
隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，一些落實(shí)措施也將出臺(tái)：綠色GDP統(tǒng)計(jì)體系，官員任期環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制等，這都使各地將更加注重全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展；
——綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，中央政府的生態(tài)效益補(bǔ)償力度顯著加大
隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家的財(cái)政收入近年來(lái)保證了10%以上的年增長(zhǎng)率。這樣，盡管用于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的資金比例增長(zhǎng)幅度不大，但資金總量顯著加大。這既可以保證全國(guó)污染治理投資的增長(zhǎng)，也可以保證中央政府不斷加大以退耕還林、天然林保護(hù)等項(xiàng)目形式體現(xiàn)的生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牧Χ取?/P>
——循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念開(kāi)始實(shí)踐
國(guó)家積極倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，一系列相關(guān)政策已經(jīng)或即將出臺(tái)。這不僅有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資源利用率，減少?gòu)U棄物產(chǎn)生量，也有利于轉(zhuǎn)變污染治理的模式，減輕末端治理的負(fù)擔(dān)。
“十一五”環(huán)境保護(hù)生態(tài)建設(shè)的基本目標(biāo)
由于環(huán)境管理體系日漸完備，各地對(duì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息披露能力、水平都有了較大的提高。但也正因?yàn)榇耍h(huán)境問(wèn)題不僅在生理上，也在心理上對(duì)公眾產(chǎn)生了更為重要的影響，環(huán)
境目標(biāo)在社會(huì)發(fā)展目標(biāo)中的重要性日益凸顯。但同時(shí)必須認(rèn)識(shí)到生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)只是社會(huì)發(fā)展的局部領(lǐng)域，務(wù)實(shí)地解決環(huán)境問(wèn)題必須將其放到生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的總目標(biāo)下統(tǒng)籌解決，在重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期，將環(huán)境目標(biāo)超前于其它發(fā)展目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。
國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定的《“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》中已經(jīng)提出了2010年的具體目標(biāo)。但在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，環(huán)境壓力迅速增大，這種情況下還要解決“十五”期間的欠賬問(wèn)題，其中的面上目標(biāo)普遍需要向下調(diào)整才可能完成。但是，在點(diǎn)上目標(biāo)取得突破是力所能及的，而且以人為本的科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以非特定大多數(shù)人的基本利益為本，因此人口密集和事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全、可持續(xù)發(fā)展能力的重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)該得到優(yōu)先的環(huán)境治理。據(jù)此可以提出“十一五”期間的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的基本思路：從名義上的全面治理轉(zhuǎn)向務(wù)實(shí)的重點(diǎn)治理。在減緩生態(tài)、環(huán)境面上惡化趨勢(shì)的同時(shí)，進(jìn)行重點(diǎn)治理，使重點(diǎn)地區(qū)的人居環(huán)境質(zhì)量有所改善，自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的管理質(zhì)量得以提高。
基于《“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》和這一思路，根據(jù)環(huán)境形勢(shì)的變化和有利條件，可以提出“十一五”期間的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的基本目標(biāo)。
環(huán)境保護(hù)的基本目標(biāo)是：在滿足以下三個(gè)前置條件——污染治理投資增長(zhǎng)到占GDP2%以上、工業(yè)廢水、廢氣達(dá)標(biāo)排放率穩(wěn)定在90%以上和三次產(chǎn)業(yè)的比例按有關(guān)“十一五”規(guī)劃得到調(diào)整——的情況下，主要工業(yè)污染物排放總量基本維持在“十五”末期水平，“增產(chǎn)少增污”；生活污染物排放總量有所減少，47個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市和“三河三湖”（淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池）地區(qū)環(huán)境質(zhì)量得到改善。80%以上的重點(diǎn)城市集中式飲用水源地水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)，70%的重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝婧糜冖躅愃|(zhì)的達(dá)到75%；生活污染治理設(shè)施的建成率和運(yùn)轉(zhuǎn)率顯著提高，其中城市污水集中處理率應(yīng)達(dá)到40%，垃圾無(wú)害化處理率應(yīng)達(dá)到60%。“三河三湖”地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染加重的趨勢(shì)有所減緩，農(nóng)村地區(qū)的飲用水源得到有效保護(hù)。
這些目標(biāo)中尤其要注意“三河三湖”地區(qū)的污染治理。“三河三湖”地區(qū)是我國(guó)人口密度較大、污染危害明顯、治理障礙突出、社會(huì)矛盾尖銳的地區(qū)。在這種地區(qū)通過(guò)多種手段加強(qiáng)治理確保環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅治理效益顯著，直接關(guān)系到3億多人民的切身利益，而且有利于形成普適性較強(qiáng)可以在全國(guó)推廣的機(jī)制。
生態(tài)建設(shè)的基本目標(biāo)是：努力遏制人為因素產(chǎn)生的水土流失和荒漠化發(fā)展，在黃河、長(zhǎng)江上游地區(qū)基本控制水土流失，在“三北”關(guān)鍵地區(qū)（如京津風(fēng)沙源區(qū)等）控制荒漠化的發(fā)展。進(jìn)一步加大林業(yè)六大重點(diǎn)工程的投資力度，使森林覆蓋率提高到20%左右。加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的管理，確保其生態(tài)功能的正常發(fā)揮。
這些目標(biāo)中尤其要注意提高自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)水平。自然保護(hù)區(qū)是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的主要功能區(qū)并集中了我國(guó)生物多樣性的精華，資源一旦被破壞就難以恢復(fù)。在我國(guó)保護(hù)區(qū)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到較高水平的情況下，“十一五”期間應(yīng)該從“十五”期間的注重?cái)?shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到注重質(zhì)量提高上。
幾點(diǎn)政策建議
為了完成前述目標(biāo)，國(guó)家應(yīng)該予以若干相應(yīng)的政策配合：
1． 優(yōu)先開(kāi)展資源環(huán)境核算，以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，樹(shù)立正確的政績(jī)觀
在重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)應(yīng)該更好地反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)，這樣才可能落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。
2004年以來(lái)，國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始著手進(jìn)行有關(guān)綠色GDP指標(biāo)體系的研究和試行工作。“十一五”期間，在加緊這一工作的同時(shí)，應(yīng)優(yōu)先開(kāi)展對(duì)資源環(huán)境的核算，并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)的核算體系，以便能正確衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源、環(huán)境代價(jià)，正確衡量發(fā)展成果和政府政績(jī)。
同時(shí)，還應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制和行政問(wèn)責(zé)制等有利于落實(shí)正確政績(jī)觀的制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部能夠正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，使官員的個(gè)人政績(jī)不至于與長(zhǎng)遠(yuǎn)的人民利益相悖。
2． 強(qiáng)化政策導(dǎo)向，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和治理行動(dòng)積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
由于我國(guó)正處于重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期，難以限制對(duì)資源、能源、環(huán)境壓力較大的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但國(guó)家應(yīng)該通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和治理行動(dòng)提高產(chǎn)業(yè)集中度和技術(shù)水平，鼓勵(lì)發(fā)展資源消耗低、附加值高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以提高單位環(huán)境容量資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，減小發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境壓力。
3． 大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理模式從末端治理向源頭和全過(guò)程控制的轉(zhuǎn)變
國(guó)家應(yīng)該通過(guò)各種政策措施大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，降低污染物的排放量。國(guó)家財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)研究制定對(duì)開(kāi)展資源節(jié)約、廢棄物循環(huán)利用和生產(chǎn)再生資源產(chǎn)品的企業(yè)減免稅收的優(yōu)惠政策，以扶持資源綜合利用企業(yè)的發(fā)展，提高再生資源產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)企業(yè)綜合利用資源的，各地稅收征管部門(mén)要按照有關(guān)文件，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行已有的稅收減免政策。通過(guò)這些工作，達(dá)到通過(guò)生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)廢棄物的減量化、無(wú)害化的目的，完成環(huán)境治理模式從末端治理向源頭和全過(guò)程控制的轉(zhuǎn)變。
4． 在污染末端治理中深化市場(chǎng)機(jī)制，建立“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”制度
污染者付費(fèi)，是在污染末端治理中深化市場(chǎng)機(jī)制的重要基礎(chǔ)條件。應(yīng)合理確定污染治理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步達(dá)到補(bǔ)償合理成本略有盈利的水平，以實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”，并通過(guò)稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策積極引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入污染治理和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域。
5． 完善法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境管理能力建設(shè)
要根據(jù)完成生態(tài)建設(shè)和環(huán)境目標(biāo)的要求，建立健全法規(guī)體系，同時(shí)對(duì)一些不符合實(shí)踐需要的條文進(jìn)行修訂，使刑事責(zé)任落實(shí)到人，以加大法律懲戒的力度。完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，修改不合理的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，制定有關(guān)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和管理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)一些已經(jīng)造成環(huán)境問(wèn)題的新污染物，先從地方層面有針對(duì)性地制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)對(duì)這些新污染物的治理。加強(qiáng)環(huán)境管理能力建設(shè)，尤其要大力提高重點(diǎn)地區(qū)基層環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管的水平，強(qiáng)化“三河三湖”地區(qū)流域的管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的行政權(quán)威。實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)終身責(zé)任制，做到環(huán)評(píng)、審批、監(jiān)管責(zé)任到人。
6． 抓住重點(diǎn)地區(qū)水污染治理和改善自然保護(hù)區(qū)管理這兩個(gè)治理效益突出的主要目標(biāo)
對(duì)于“三河三湖”以及南水北調(diào)東線、三峽庫(kù)區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)的水污染治理，一方面要注意末端治理手段的多樣化和實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量的空間調(diào)配；另一方面要積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新，使在產(chǎn)權(quán)可以明晰的領(lǐng)域?qū)h(huán)境由公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為俱樂(lè)部產(chǎn)品，以有利于污染治理的籌資和治污資金使用效率的提高。
對(duì)于自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)和管理，要強(qiáng)調(diào)以質(zhì)量為首位目標(biāo)。應(yīng)該調(diào)整政策，改變生態(tài)建設(shè)和治理資金的投入順序，優(yōu)先投入像自然保護(hù)區(qū)這樣事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展能力的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。
7． 將生態(tài)建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)一步結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展
我國(guó)水土流失和荒漠化嚴(yán)重的地區(qū)絕大多數(shù)屬于貧困地區(qū)，這些地區(qū)的生態(tài)建設(shè)大多能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏，扶貧開(kāi)發(fā)可以和生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。要注意通過(guò)建設(shè)基本農(nóng)田、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件使大面積的生態(tài)得到休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)；通過(guò)延續(xù)和完善“退耕還林還草”政策，加大林業(yè)六大國(guó)家級(jí)工程的投資力度，使這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，土地得到整治，環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益得到兼顧。通過(guò)這些措施，既減少人為的破壞，又增強(qiáng)治理水土流失和荒漠化的力度。