2005年2月28日下午，《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》）修訂工作啟動會在國家發(fā)展和改革委員會正式召開。國家發(fā)展和改革委員會、國務(wù)院法制工作辦公室、國土資源部、國家煤礦安全監(jiān)察局、中國煤炭工業(yè)協(xié)會、煤炭信息研究院、中國煤炭地質(zhì)總局等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志參加了會議。國家發(fā)改委能源局向與會同志傳達(dá)了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于《煤炭法》修改的重要指示，通報了修訂工作籌備情況，并就修訂工作方案、修訂工作組的人員安排認(rèn)真聽取了大家的意見，對下一步的工作提出了明確要求。
國家發(fā)展和改革委員會能源局副局長、《煤炭法》修訂工作組組長吳吟同志首先向與會同志傳達(dá)了黃菊副總理、曾培炎副總理以及國家發(fā)改委張國寶副主任關(guān)于《煤炭法》修訂工作的重要指示，吳吟同志指出，由于形勢的發(fā)展變化，1996年頒布的《煤炭法》已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前和今后長時期內(nèi)煤炭工業(yè)發(fā)展的需要，為此，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示由國家發(fā)展改革委員會牽頭會同有關(guān)部門抓緊進(jìn)行《煤炭法》的修訂工作。吳吟同志就《煤炭法》修訂的重要性和必要性、修訂工作面臨的有利條件以及《煤炭法》修訂應(yīng)當(dāng)堅持的指導(dǎo)思想和工作原則作了扼要說明，并強調(diào)指出：《煤炭法》修訂是煤炭行業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一件大事，關(guān)系到我國的能源供給和能源安全，牽涉到社會各界多行業(yè)、多部門和廣大人民群眾的切身利益。同時，煤炭法的修訂工作，還涉及到資源管理、安全生產(chǎn)、經(jīng)營管理、環(huán)境保護以及其他方方面面的問題，不是任何單獨一個部門所能做好的，吳吟同志希望各有關(guān)單位和部門密切協(xié)作，堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分發(fā)揚民主，集思廣益、群策群力，全力以赴做好修訂工作，向黨和人民獻(xiàn)上一份合格滿意的答卷。
一、《煤炭法》修訂的背景
自建國以來，我國已經(jīng)頒布了百余部與煤炭相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)上世紀(jì)九十年代我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，由煤炭部主持起草并于1996年8月29日經(jīng)第八屆全國人大常委會第21次會議通過了《中華人民共和國煤炭法》，該法的頒布實施，是我國煤炭行業(yè)發(fā)展走上規(guī)范化、法制化軌道的一個重要里程碑，該法實施九年來，對完善我國煤炭法律法規(guī)體系，合理開發(fā)利用和保護煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營活動，促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要和積極的作用。但是，隨著我國政府機構(gòu)改革和市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，《煤炭法》頒布實施的社會背景已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，該法已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展和實際工作的需要，亟待修訂和完善。
正如吳吟同志在《煤炭法》啟動會上指出的那樣，由于現(xiàn)行《煤炭法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢發(fā)展的需要，造成我國在煤炭資源管理、煤炭經(jīng)營管理、煤礦安全生產(chǎn)等方面出現(xiàn)了一些列極為嚴(yán)重的問題，就拿煤炭資源管理來說，就存在一系列極為嚴(yán)重的問題，比如對煤炭資源的開發(fā)利用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和合理配置、煤炭資源勘查程度低、煤炭行業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻低、煤田開發(fā)技術(shù)和設(shè)備整體上比較落后、煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置和轉(zhuǎn)讓不合理、現(xiàn)有稅費制度極不合理、煤炭資源有償使用原則尚未確立、對各種浪費和破壞煤炭資源的行為以及資源管理過程中的違法行為制裁和打擊不力等一些列極為嚴(yán)重的問題，造成了資源的嚴(yán)重浪費和破壞。此外，煤炭交易市場秩序混亂，煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域事故頻發(fā)，近期我國部分地區(qū)出現(xiàn)的能源短缺，更是引起了廣大人民群眾的強烈不滿，不僅是煤炭行業(yè)，社會各界都強烈要求完善煤炭立法，確保煤礦的安全生產(chǎn)，保障能源供給和能源安全，中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對此問題也一直給予高度重視，作出一系列重要批示，可以說，《煤炭法》修訂勢在必行、刻不容緩！
二、《煤炭法》修訂涉及的重大問題：
（一）煤炭資源管理部門出現(xiàn)重大調(diào)整
自《煤炭法》頒布實施以來，煤炭資源管理部門發(fā)生重大變化。原有的煤炭主管部門煤炭部改成煤炭工業(yè)部繼而被撤銷，煤炭行業(yè)方方面面的管理職權(quán)和職能出現(xiàn)重大調(diào)整。
從職權(quán)和職能劃分上，原有的煤炭部的職權(quán)分別轉(zhuǎn)由發(fā)改委、國土資源部、國家安監(jiān)總局等部門行使。
從地方煤炭行業(yè)的管理來看，煤炭管理部門呈現(xiàn)出“因地制宜”、各行其是的局面。
因此，在中央和地方上對煤炭行業(yè)的管理都沒有明確的職權(quán)和職能劃分，在一定程度上出現(xiàn)了混亂局面。煤炭工業(yè)管理可謂政出多門，帶來的弊端就是不利于煤礦企業(yè)的健康發(fā)展，煤礦企業(yè)疲于應(yīng)付檢查，煤礦企業(yè)在辦理有關(guān)手續(xù)時，各部門之間存在互相扯皮的現(xiàn)象，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，大大影響了煤炭行業(yè)的改革和發(fā)展。對此，煤炭行業(yè)相關(guān)部門和煤炭企業(yè)反映強烈。
（二）能源短缺，凸現(xiàn)煤炭資源的基礎(chǔ)地位和戰(zhàn)略意義
我國是貧油少氣富煤的國家，除煤以外，其他的戰(zhàn)略性能源如石油、天然氣等資源相對貧乏。長期以來，較為豐富的煤炭資源及其基礎(chǔ)性的地位，使得人們忽視了它的重要意義，導(dǎo)致了對煤炭資源的巨大浪費及對煤炭行業(yè)的國家支持相對薄弱。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和對能源戰(zhàn)略安全保障要求的不斷提高，煤炭資源的基礎(chǔ)地位和戰(zhàn)略意義逐步被凸現(xiàn)出來，受到全社會和中央領(lǐng)導(dǎo)的極大關(guān)注。
１．煤炭行業(yè)與其他能源行業(yè)如電力行業(yè)、石化行業(yè)等在資源價格、利潤分配、政策扶持、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面存在許多矛盾和問題，需要政策法律的宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌規(guī)劃。
２．我國急需建立完善的煤炭資源戰(zhàn)略儲備制度。我國早已建立了石油戰(zhàn)略儲備制度，以應(yīng)付我國經(jīng)濟快速發(fā)展和國家戰(zhàn)略對石油安全保障的要求。但是，我國煤炭資源卻缺乏一個有效的戰(zhàn)略保障。作為我國唯一的儲量豐富的戰(zhàn)略資源，缺乏煤炭資源的有效保障，我國的能源安全保障是脆弱的和不切實際的。近年來的“煤荒現(xiàn)象”深刻說明了我國煤炭資源的管理和保障方面存在的巨大漏洞。因此，煤炭資源有充分的理由建立完備的戰(zhàn)略儲備制度，以保障我國的能源安全。
（三）煤炭資源浪費和破壞嚴(yán)重，缺乏有效的規(guī)劃和資源利用制度
搞好煤炭資源的合理開發(fā)利用和保護，根本上要解決好兩個問題：合理規(guī)劃和有效利用。對此，需要進(jìn)一步做好我國煤炭資源的由宏觀到微觀、由中央到地方、由政府到企業(yè)、由基地到礦區(qū)的方方面面的規(guī)劃；要建立和完善我國煤炭資源的有償使用制度，要從規(guī)劃、勘查、建設(shè)、開采、礦業(yè)權(quán)的設(shè)置和轉(zhuǎn)讓等各個環(huán)節(jié)，完善資源的稅費制度和回收率的核定制度，從市場經(jīng)濟中“經(jīng)濟人”行為的本原上規(guī)范煤炭資源利用的各個主體及其行為，達(dá)到資源的有效利用。
從管理制度上，要加強對煤炭資源開發(fā)利用的采礦許可證、生產(chǎn)許可證、經(jīng)營許可證等各種證照的發(fā)放、管理和核查，通過各種證照嚴(yán)格發(fā)放和管理，完善采礦權(quán)運作、資源開發(fā)利用和資源補償費繳納等制度。
（四）基于煤炭資源本身的特點，加強環(huán)境保護和企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)的制度設(shè)計
加大對礦山生態(tài)環(huán)境保護工作的力度，造福于民，造福于子孫。探索并建立煤炭資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的工作程序和工作機制，建立煤炭資源開發(fā)項目全過程環(huán)境監(jiān)管制度，推進(jìn)煤炭生態(tài)環(huán)境保護制度化、法制化建設(shè)。對礦山治理和環(huán)境保護方面，特別是歷史遺留問題應(yīng)統(tǒng)一制定政策，從成本中解決；對一些投入大的項目，如地表塌陷，可采取國家、企業(yè)共同出資的方式加以解決。
煤炭行業(yè)都面臨著十分艱巨的礦井接續(xù)和企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)任務(wù)，而且需要大量的資金作保證。但是，長期以來，煤炭工業(yè)由于高投入、低產(chǎn)出，煤炭價格嚴(yán)重背離價值，煤價一直在低位徘徊，企業(yè)所提維簡費連維持簡單再生產(chǎn)都很困難，基本上無積累，企業(yè)融資能力差，礦井接替能力緊張，多數(shù)煤礦靠超能力生產(chǎn)維持經(jīng)營，當(dāng)資源枯竭、礦井報廢，礦井需要接替或企業(yè)需要轉(zhuǎn)產(chǎn)時，地方政府和煤炭企業(yè)投資能力有限，籌集資金則成為困擾煤炭行業(yè)發(fā)展的重大問題。這將直接影響社會的穩(wěn)定。《煤炭法》第三十四條規(guī)定“國家建立煤礦企業(yè)積累煤礦衰老期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金的制度”，這對從根本上減輕政府負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大，但是到目前這項制度還沒有建立，有關(guān)政策也沒有出臺。應(yīng)通過立法來進(jìn)一步推動這項制度的建立和實施，為煤炭工業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，和維護社會穩(wěn)定大局奠定堅實的基礎(chǔ)。
（五）煤炭安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，需要加強安全生產(chǎn)保障和煤炭行業(yè)從業(yè)人員的的培訓(xùn)和特殊保護
去年以來，我國連續(xù)發(fā)生了幾起特大的煤礦安全事故，給國家和廣大人民群眾造成了巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。安全事故頻發(fā)，嚴(yán)重威脅人民的生產(chǎn)安全和生活安寧，煤炭行業(yè)作為高危行業(yè)，對安全保障有更高的要求，因此在《煤炭法》的修改過程中，需要著重體現(xiàn)對安全生產(chǎn)和職業(yè)健康的考慮和要求。
同時，加強對煤炭企業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)，達(dá)不到要求不能上崗，應(yīng)由政府來監(jiān)督考核；通過法律法規(guī)，完善煤礦礦長和特種作業(yè)人員資格證發(fā)放的條件、程序，進(jìn)一步明確煤炭工業(yè)管理部門煤礦礦長和特種作業(yè)人員的培訓(xùn)與發(fā)證工作職能，提高煤礦從業(yè)人員素質(zhì)和煤礦整體管理水平。
煤炭行業(yè)職工隊伍龐大，國家應(yīng)對這一特殊勞動群體在法律、政策上給予特殊的保護。除強制企業(yè)按照國家規(guī)定為職工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險，按時足額繳納保險費外，還應(yīng)逐步建立和完善煤礦井下職工意外傷害保險、補充養(yǎng)老保險等不同形式的補充保險和煤礦企業(yè)職工職業(yè)病康復(fù)專項基金制度及職工互助共濟制度，形成資金來源多渠道，保障方式多層次，管理和服務(wù)專業(yè)化的社會保障體系。
三、《煤炭法》修訂的重大意義和要求
煤炭法的修訂涉及到資源管理、開發(fā)利用、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、職業(yè)健康等國煤炭行業(yè)方方面面的問題，涉及到政府相關(guān)的多個部門、中央和地方、政府與企業(yè)等各個主體及其行為，是煤炭行業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一件大事，關(guān)系到我國的能源供給和能源安全，牽涉到社會各界多行業(yè)、多部門和廣大人民群眾的切身利益。
針對近年來煤炭行業(yè)出現(xiàn)的各種現(xiàn)象和提出的重大命題，需要全社會和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注支持，需要各個行業(yè)和有關(guān)部門的協(xié)同配合和密切協(xié)作，集思廣益、群策群力，才能做好《煤炭法》的修訂工作，為我國煤炭企業(yè)和全行業(yè)的發(fā)展服務(wù)，為煤炭行業(yè)數(shù)百萬礦工的生命健康和生活發(fā)展負(fù)責(zé)，為我國的能源保障和能源安全提供堅實的法律保障，為社會主義現(xiàn)代化和小康社會的建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。